“一把手”何以成“规划之神”
■调整规划为企业铺路，从中渔利
■凸显在位政绩，刻意否定前任规划
■不重视专业意见，自视能力超群
在目前的管理体制下，地方党政一把手往往成为地方各种规划的最终拍板人。是否真懂规划、是否尊重城市发展的客观规律，关系到一把手能否合理利用规划推动当地经济社会健康发展。
《瞭望》新闻周刊记者梳理了近两年来落马的部分“热衷”插手规划的地方一把手案例，发现有三方面的典型表现：一是寻租，二是追求所谓的政绩，三是用权失当。
规划的寻租空间
规划背后隐藏着巨大的寻租空间，通过调整规划为企业铺路，自己从中渔利，在“一把手规划乱象”中较为普遍，四川省雅安市前市委书记徐孟加就是其中一个典型案例。
水中坝片区位于雅安市中心城区，是一个被青衣江和周公河环抱的小岛。2010年初，雅安规划把水中坝片区打造成城市景观核心区，决定采取由政府出资先修建岛上居民拆迁安置房小区，再引入开发商进行开发的模式。
据四川省纪委查办徐孟加案件的工作人员介绍，当一家名为香港洪涛公司的皮包公司通过徐孟加哥哥徐步加找到徐孟加，提出将水中坝片区打造成熊猫绿岛，并承诺赠送8%的股份给徐孟加兄弟二人之后，水中坝片区的规划和建设便由此发生了变化。
徐孟加以要与洪涛公司对熊猫绿岛设计的低碳、绿色建筑理念一致为由，授意副市长蒲忠在市规委会议上传达其指示，对安置房设计方案进行调整，并安排蒲忠和住建局相关负责人通过提高招商门槛、为洪涛公司量身设定条件，让并无报名资格的洪涛公司提交的熊猫绿岛整体方案得以中选。
不久，为了让洪涛公司获得更大的利益，徐孟加又两次主持召开市委财经领导小组会议，否决了此前市政府决定先建安置房、后整体开发的方案和模式，决定将安置房纳入熊猫绿岛统一规划设计，并责成相关领导和部门与洪涛公司就熊猫绿岛整体开发进行“不流产”的谈判。徐孟加明确指示，要确保洪涛公司实现综合投资回报率15%，政府回购率100%，并给予洪涛公司回购期资金占用补贴等事宜。四川省纪委一位侦办徐孟加案件的负责人说：“这简直就是签的不平等条约！”
本刊记者近期在雅安采访看到，水中坝片区仍然是一片凋敝，建设多年的安置房仍未完工，不少房子早已被拆掉的当地居民，就蜗居在简易搭建的临时工棚里，靠种点菜和领取过渡补贴为生。而徐孟加因收受开发商80万元的干股，滥用职权，造成国家经济损失5166万余元。
规划成为“政绩”凸显点
为了凸显自己在位时的政绩，刻意否定前任规划，按照自己的想法“另起炉灶”，是“一把手规划乱象”中各地反映十分强烈的问题，安徽省淮南市原市委书记方西屏是典型代表。
方西屏从安徽省商务厅调任淮南担任市委书记后，不满足于前任市委主要领导规划重点发展的山南新区，提出打造淮南东部新区，并采取种种措施“打压”山南新区的发展。
据当地的一名处级干部介绍，一方面，政府通过大幅度提高地价让之前已经商谈好的招商引资企业无法落地，另一方面，前任市委领导任期内招商引资的重点项目——淮南第一家五星级酒店还没建成就被爆破掉了。
这位干部告诉本刊记者，“多方信息都表示，这家名叫观湖国际的五星级酒店建筑像一把刀对着方西屏办公室的窗口，方西屏找人看了风水后，担心会影响自己的仕途，所以着手更改规划找理由把酒店炸掉了。”
酒店被炸掉后，淮南官方曾在网上公开回复网友提问称，观湖国际项目紧邻中央公园，为了扩大广大市民的休闲娱乐空间，维护公共长远利益，应投资方的申请，经市政府常务会议研究，同意终止观湖国际项目。
这位干部告诉本刊记者，这家名为观湖国际的五星级酒店此前符合各项规划，手续齐备，建了10多层后自己提出申请要求终止项目，实在令人难以相信。
酒店投资商管理层人士表示，公司从未提出过终止申请，淮南官方以山南新区规划调整的名义，要求拆除观湖国际项目。面对政府要求，他们只能配合。项目拆除后，淮南官方除以置换名义，为他们配置了另一块同等面积的土地外，并无其他经济补偿。一建一拆下来，公司遭受了数千万元的损失，善后问题至今未能全部解决。
“规划之神”
不重视规划专业人士意见，自视能力超群、目空一切，借助权力频频亲自上阵指挥规划，是“一把手规划乱象”中又一典型现象，原广东省委常委、广州市委书记万庆良在这方面的表现十分突出。
国际知名规划专家、被誉为新加坡“规划之父”的刘太格曾表示，他在广州中新知识城规划中遭遇了种种“挫折”，希望大家不要再叫他“规划之父”了，因为他在广州遇到了“规划之神”（指万庆良）。
据了解，万庆良在广东官场素以喜欢大拆大建而“闻名”。在其担任广州市委书记期间，广州一系列新城的规划在调整后相继公布，涵盖了包括金融城、医药城、教育城、生态城等16个新城。这一系列规划遭到诸多人士批评。一位广东省政协委员认为，广州新城规划很多是以权力和资本主导，以土地空间效益为目标、以各种商业产业城为旗号的模式，值得警惕。有学者评价广州是“城”最多的城市，然而多个“城”开发下来，让人只看到房地产项目，却不见原定的产业功能。
广东知名城市规划师、中山大学地理与规划学院教授袁奇峰说，万庆良不懂常识，山顶挖湖、山地修建百米大道等规划“疯狂又狂妄”。这些乱象的出现，主要是地方领导把自己当成了城市“总规划师”，真懂规划的专业人员反倒成了画图工具。对一些“拍脑袋”的规划，领导美其名曰“讲政治”。
本刊记者了解到，广州市城市规划委员会原本有常设委员会会议，由于很多项目通不过专家评审，便被撤掉了。
慎用权力之“重器”
业内人士认为，规划是政府权力之“重器”，必须认真、谨慎对待。南开大学周恩来政府管理学院高级规划师张丽梅说，规划是人类认识和改变自身状况以及外部环境的重要手段。早期的规划更多地关注城市空间形态，即与建筑学有关的城市建设、空间环境设计等物质形态，较少关注经济社会发展，专业性和工具性较强。20世纪30年代，权威专家将规划定义为和立法、行政、司法并列的“政府的第四种权力”，认为规划是运用政府权力对国家资源进行调配，绝不仅仅是设计城市。
从此之后，世界各国对规划的认识都逐渐向综合方向转变，规划成为经济、社会与城市发展的交融产物，是政府决策者在时间和空间上所做的战略布局和具体安排。行政权力通过规划决定着一个地区的发展方向和水平，我国的城市规划就鲜明地体现着这一趋势。
“在我国当前的制度安排下，一个城市的成败兴衰主要维系在一把手身上。”袁奇峰说，在我国行政权力和各种资源高度集中于一把手的情况下，作为一个城市的大当家，一把手在规划上必须有谋略和预见性。
海口市副市长巴特尔认为，改革开放以来我国处于跃进式发展的状态，政府运用规划权力推动本地发展效果明显。但有的地区长期落后，一把手急于改变现状，对社会发展的客观规律不够重视甚至弱化，在规划的细节和质量要求上都出现了问题。
专家表示，在市场发挥决定性作用的情况下，政府在城镇发展中依然要发挥建设性的作用，党政一把手需遵循的原则是按规律办事，按科学规划来引导社会资源的配置方向，认识到规划权力来自群众、服务群众，须谨慎对待。
厘清权力边界
各方反映，在目前规划编制中，以一把手的意图取代科学论证的现象“司空见惯”，这导致地方加快发展的热情与城市实际发展能力及规划理性之间存在着不小的冲突和矛盾，必须厘清规划权力的边界，增强一把手决策的透明度和程序的规范化。
安徽省住建厅厅长侯淅珉说，与过去相比，各地对城镇规划的重视程度均有了明显提升，但在规划编制过程中，不少地方的领导存在着主观发展愿望与客观发展能力脱节的问题，对发展背后隐藏的可持续问题考虑得不深、不透，在“需要与可能”的结合上，考虑主观“需要”较多，考虑客观“可能”不够。有的片面强调做大城市框架、增加城镇人口数量，造成高密度的城市开发与无序的城市蔓延并存。
“行政力量给规划的干扰太大了，政府一换届就开始修编规划，讲自己的政绩。政府一支笔，比法律大。”中国建筑标准设计研究院总规划师韩秀琦说，城市人口需要根据当地经济发展状况来预测到哪年会有多少人，城市发展到哪年需要有多大面积，这都是规划科学性的体现。“但现在给我的感觉，一把手有多大胆，城市就能发展多大，这是以前很难想象的事情。我做了几十年规划，现在这个情况，心里也没底。”
“城市规划的权力边界是法制化、信息化、开放透明化。”南开大学周恩来政府管理学院城市管理专业讲师孙轩说。走访中，专家和业内人士均认为，在我国近年来城镇化急剧加速的背景下，把规划装进制度的笼子格外重要，增加规划编制中来自专业部门、专家和群众的科学与理性精神，可以实现社会、市场、政府三方的协商妥协，减少一把手的干扰，同时也避免资本肆无忌惮。
“规划是一种科学，有严谨的流程，不应是一种权力。”天津开发区建设和交通局局长翟国强说，一把手的作用应该是协调，而不是过多地介入到具体的事项中，一方面要通过程序的规范化，最大程度地发挥技术部门的力量，同时，一把手修改任何规划都要重新经过专业部门、专家和社会流程审议，保证规划的科学性。
业内人士呼吁，探索建立独立的专家审查机制，以政府购买服务等方式，委托第三方进行专家论证，落实专家责任。同时，探索建立城市总规划师制度，各地应组建专家服务团队，保障专业人员在政府规划决策中的作用。
另外，公众参与作为制约一把手规划权力的重要机制，也应同步推进。目前城市规划的公众参与仅仅停留在规划公示层面，往往流于形式，应真正搭建规划与公众之间的信息通道，把政府的规划意图通过规划公示告知群众，并将公众的意见向政府反馈，促进城市规划从工程技术向公共政策转型，从精英型规划向社会型规划转型，解决当前政府规划与社会公众脱节的问题。
“一把手”须敬畏规划
专家认为，“一任领导一任规划”是长期困扰各地发展的老问题，领导干部们普遍缺乏“规划即法”的意识，尤其是一些一把手很自信，感觉什么都懂，随意修改规划。而目前城市规划中的“有规不依”、“领导干预”、“擅自调整”等问题，与规划建设中违法违纪行为的责任追究不到位有直接关系。
“不应是领导管住规划，而应该是规划管住领导。”贵州省住房和城乡建设厅总规划师王春说，城镇建设就要一小笼一小笼地蒸，不能无边界地扩张，更不能是书记说干就干，要划定底线和红线。
专家认为，在一些地区，规划沦为废纸，规划的法定性沦为虚设，归根结底还是权力凌驾在了法规之上，对规划失去敬畏。加强对一把手的规划监督，预防规划腐败，就必须在追责上出重拳。从加大加强对城乡规划违法违纪行为处罚力度入手，加大对规划实施的监督力度，着力提升规划的严肃性，在一把手心中树立“规划即法”的意识。
专家指出，我国虽然有城乡规划法，但执行效果并不理想，关键是对一把手的监督不到位，应成立监督机构，并配以奖惩机制。我国应建立专职的规划督察队伍，强化上级政府对下级政府的规划督察，严肃查处违法违纪行为。
韩秀琦认为，作为监督的另外一环，规划设计方也应被列入追责范围。在实际工作中，规划从业者的底线是要遵守城乡规划法，在设计中决不能损害国家、群众的利益，但现在很多设计人员拿设计费，一门心思地满足一把手或开发商的不合理要求。有的城市的规划部门没有力量，或请的专家审查不严，存在问题的方案很可能就过了，这个口子今后应该堵住。LW
采写记者：程士华 毛海峰 郑玮娜 任峰 闫起磊 孙洪磊 陶冶 张云龙 王珏玢
《瞭望》2015年第15期